Main menu

Новая Директива Европейского Союза по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма – ключевые новации европейского антиотмывочного режима

Данная статья является препринтом, полную версию вы сможете прочитать в журнале Финансовая безопасность №12, в марте 2016 г.


Новая Директива Европейского Союза по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма – ключевые новации европейского антиотмывочного режима


26 июня 2015 года в Европе вступила в силу новая редакция Директивы Европейского Союза (ЕС) по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма 1. Принятие новой Директивы – знаменательный шаг, поскольку повлияет на эволюцию норм по ПОД/ФТ во всех 28 странах-членах ЕС. Законодательство еще в семи странах-кандидатах будет постепенно сближаться с общеевропейским в рамках программ по расширению Европейского Союза.

Последствия принятия Директивы ощутят и за пределами ЕС. Юридические и физические лица, осуществляющие те или иные операции в Европе – от открытия корреспондентских счетов до покупки недвижимости – столкнутся с новыми требованиями по идентификации и раскрытию информации. Эти системные эффекты в конце концов приведут к той или иной степени унификации законодательства в разных регионах мира.

В этой статье мы бы хотели рассказать о наиболее существенных новациях новой антиотмывочной Директивы, которые не только повлияют на развитие европейского законодательства, но, возможно, заложат основу для лучших практик в глобальном масштабе.

В первую очередь, стоит сделать несколько замечаний относительно самой природы европейских директив. Приравнивать их к привычным нам национальным законам будет неверно. На наднациональном уровне в ЕС принята особая иерархия нормативно-правовых актов. На ее вершине находятся регламенты – документы прямого действия. Ступенькой ниже располагаются директивы, обладающие непрямым действием. В отличие от регламента, директива устанавливает только цели регулирования и оставляет способы их достижения на усмотрение национальных правительств. Поэтому, во-первых, директивы обычно никогда не концентрируются на деталях, а только закладывают основные принципы правового регулирования. Во-вторых, для них предусмотрен довольно длительный период инкорпорации в национальное законодательство. В частности, положения антиотмывочной Директивы будут реализованы в праве стран-членов ЕС только к 26 июня 2017 года.

Охват Директивы

В отличие от национальной практики, когда в существующий закон вносятся поправки постепенно, в Европейском Союзе зачастую новый нормативный акт полностью заменяет старый. Так произошло и с Директивой по ПОД/ФТ. Однако, хотя формально она писалась «с нуля», примерно на 70% ее содержание осталось неизменным.

Это хорошо видно, в частности, по масштабу сферы регулирования. И круг предикатных преступлений, и круг субъектов Директивы почти не изменился. Основные изменения здесь носят точечный характер.

Пожалуй, наибольший интерес представляет присутствие среди субъектов ПОД/ФТ розничных магазинов (статья 2, ч. 1 (3)(е)2). В частности, требования по ПОД/ФТ, как и ранее, будут обязаны соблюдать те торговцы, которые принимают наличные в размере свыше 10 000 евро или расплачиваются на аналогичную сумму наличными со своими поставщиками. Это довольно любопытная практика, но в реальности влияние данного требования на розничный сектор будет незначительным по двум причинам. Во-первых, несмотря на снижение пороговой суммы (ранее она составляла 15 000 евро, а Европейская комиссия предлагала снизить ее до 7 500 евро), она остается довольно большой. Поэтому требование распространится, в основном, на продавцов, реализующих дорогие товары – автомобили, антиквариат, предметы роскоши и так далее. Им придется проводить меры по надлежащей проверке своих клиентов, разрабатывать программу внутреннего контроля. Во-вторых, для многих стран это требование будет неактуально вовсе. В 13 странах Евросоюза уже введены ограничения на наличные расчеты. Почти во всех случаях установлены лимиты, которые не превышают 10 000 евро (например, в Бельгии – 3 000 евро, Португалии – 1 000 евро). Редкие исключения составляют ограничения для нерезидентов (например, в Испании и Франции наличные сделки для них ограничены суммой в 15 000 евро) – но и они, вероятно, будут ужесточаться.

Новая Директива будет распространяться и на организаторов азартных игр в Интернете (статья 2, ч. 1 (3)(f)) – ранее под действие режима попадали только физические казино. Этот недостаток считался, скорее досадным упущением, нежели намеренным решением, поэтому был устранен при подготовке нового нормативного акта.

Государства по-прежнему вправе освободить некоторые организации от обязанностей, установленных Директивой (статья 2, ч. 3). Это, в первую очередь, относится к тем учреждениям, для которых финансовая деятельность не является основной или финуслуги предоставляются только как дополнительные к основному сервису. Самый распространенный пример такого рода – это обмен валюты для постояльцев в гостиницах.

Меры по надлежащей проверке клиента

Меры по надлежащей проверке клиента (МНПК) предсказуемо занимают одно из центральных мест в тексте Директивы. Однако интерес представляют не собственно положения о МНПК, а сама логика регулирования. На наднациональном уровне и в большинстве стран Европы принято нейтральное к процедуре МНПК регулирование. Иными словами, не устанавливаются требования к самому процессу надлежащей проверки, а только закрепляются ее базовые элементы. Согласно Рекомендациям ФАТФ, их пять: идентификация клиента (сбор данных), верификация на основе документов, данных и информации (проверка достоверности), определение бенефициарного собственника, оценка целей деловых отношений, мониторинг в соответствии с профилем риска.

Директива исходит из того, что форма МНПК может быть любой. Главное, чтобы они способствовали реальному снижению риска. При этом смягчение одного элемента (например, отсутствие проверки сведений) может компенсироваться усилением других (например, мониторинга). Отсутствие личного присутствия само по себе более не является безусловным фактором высокого риска.

Такой подход способствовал появлению в Европе довольно эффективных моделей надлежащей проверки клиента. Например, в Великобритании для открытия счета достаточно передать в банк имя и дату рождения или имя и место жительства – и, если финансовая организация может проверить валидность этих данных по двум независимым источникам, то МНПК считаются успешными. Личное присутствие требуется в случае сомнений в достоверности ранее полученных сведений или возникновения подозрений в ОД/ФТ. В системе электронных платежей PayPal клиент считается полностью идентифицированным, если удаленно подтвердит наличие у него платежной карты, выданной регулируемым финучреждением.

В силу принятого подхода, меры по надлежащей проверке клиента в Директиве закреплены как целый спектр разнообразных решений, которые варьируются от усиленных до упрощенных МНПК. Конкретные процедуры не группируются по жестким критериям, а, скорее, располагаются в той или иной точке этого континуума.

В продолжение этой логики, полное освобождение от МНПК зарезервировано в Директиве только для строго оговоренных случаев, где уровень анонимности по сути аналогичен наличному расчету. В частности, от МНПК освобождены некоторые инструменты на основе электронных денег с балансом и ежемесячной суммой операций не более 250 евро. Такие продукты можно использовать только для приобретения товаров и услуг, их нельзя пополнять анонимно, а вывод средств не должен превышать 100 евро (статья 12).

При совершении разовых операций МНПК обязательны при совершении транзакции, превышающей 15 000 евро, перевода средств от 1 000 евро, наличного расчета свыше 10 000 евро, а также получения выигрышей от азартных игр от 2 000 евро (статья 11).

Подход европейского законодателя к МНПК отличается, к примеру, от российской практики, где доминирует процедур-центричная модель: без выполнения ряда четко предписанных шагов, клиент формально считается анонимным, хотя на практике известен его номер мобильного телефона, местонахождение, паттерн операций, данные выданных ему платежных карт и так далее. На наш взгляд, уход от таких процедур-центричных моделей станет неизбежным следствием перехода к риск-ориентированному подходу. Текст Директивы подтверждает эту тенденцию.

Бенефициарные владельцы

Усиление контроля за бенефициарными владельцами стало одной из новаций Рекомендаций ФАТФ от 2012 года. Однако на практике выявить бенефициарного владельца оказалось сложнее, чем казалось ранее. Трудности относятся не только к трастам или офшорным компаниям, где структура владения может быть запутана намеренно. В крупных холдингах руководители мелких дочерних компаний зачастую не просто не знакомы с конечным бенефициаром, но никогда с ним не встречались и тем более не знают его паспортных данных. Исторически сложившаяся деловая практика оказалась не готова к высоким стандартам прозрачности.

В Европейском Союзе решили бороться с проблемой на самом нижнем уровне. Юридические лица по всему ЕС будут по умолчанию обязаны хранить данные о своих бенефициарных владельцах. Эти сведения будут также передаваться в национальные реестры бенефициарных владельцев (статья 30, ч. 3), которые, вероятнее всего, создадут на основе уже существующих реестров юридических лиц. Аналогичные подходы обсуждаются сейчас и в России.

Доступ к реестрам бенефициарных владельцев будут получать правоохранительные органы, а также субъекты финансового мониторинга. По запросу ограниченные сведения могут быть предоставлены также заинтересованным лицам – например, журналистам, правозащитным организациям.

Изначально предполагалось, что реестры бенефициарных владельцев могут быть публично доступными. Тем не менее, из соображений защиты тайны личной жизни, от такого подхода было решено отказаться. Аналогичные опасения высказывались в отношении трастов. Директива предписывает, что требования по раскрытию бенефициаров распространяется и на них. Однако в некоторых странах ЕС – например, в Великобритании – такие структуры повсеместно используются для решения, по существу, бытовых вопросов: например, защиты прав наследования, интересов супругов и так далее. В результате в Директиве закреплено компромиссное решение – сведения в реестры бенефициарных владельцев будут передавать только те трасты, использование которых влечет «налоговые последствия» (статья 31, ч. 4). Наиболее очевидный пример налоговых последствий – когда траст получает дивиденды по ценным бумагам, которые формируют налогооблагаемую базу, в пользу третьих лиц.

Публичные должностные лица

Проблемы, с которыми сталкиваются поднадзорные субъекты при выявлении публичных должностных лиц (ПДЛ), схожи с мониторингом бенефициарных владельцев. Поэтому неудивительно, что в течение нескольких лет обсуждалась возможность решить их аналогичным образом: то есть создать государственные реестры ПДЛ - поскольку именно государство имеет доступ к самой актуальной информации о кадровых изменениях. Сейчас участники рынка вынуждены полагаться на списки ПДЛ, составляемые третьими сторонами-специализированными компаниями. Сложность в том, что верифицировать качество этих списков невозможно, а вся ответственность за их использование все равно лежит на субъекте финмониторинга.

Тем не менее, реестров ПДЛ так и не появилось. Вместо этого в Директиве несколько расширен перечень лиц, попадающих в эту категорию – в частности, сюда вошли руководящие органы правящих партий, члены Счетных палат, Советов директоров центральных банков (статья 3, п. 9). Как и прежде усиленный мониторинг должен распространяться не только на самих ПДЛ, но и членов их семей (супругов, родителей, детей, супругов детей), а также «близких партнеров» (например, партнеров по бизнесу) (статья 23). В соответствии с Рекомендациями ФАТФ в Директиве речь идет не только об иностранных, но и национальных публичных должностных лицах.

На наш взгляд, проблема выявления ПДЛ по-прежнему требует решения. Усиление антикоррупционной работы требует дополнительных источников информации, без которых финучреждения не могут минимизировать риски – как, например, показал недавний пример с Международной федерацией футбола.

Обязанности подразделений финансовой разведки

С принятием новой редакции Рекомендаций ФАТФ на плечи подразделений финансовой разведки (ПФР) легли новые обязанности. Теперь они не только анализируют текущие сообщения о подозрительных операциях, но и занимаются стратегическим анализом вызовов и угроз, координируют национальную оценку рисков. Согласно Директиве, повысится ответственность ПФР и за эффективность национальных режимов по ПОД/ФТ. Если ранее основным критерием качества работы было количество проведенных расследований и приговоров по отмыванию денег или финансированию терроризма, то сейчас перечень параметров сильно расширится. Подразделения финансовой разведки должны оценивать число поднадзорных субъектов, их примерную аудиторию, объемы рынков. Дополнительно рассчитывается доля сообщений о подозрительных операциях, которые привели к реальным расследованиям, а субъектам финмониторинга направляется отчет о том, насколько полезной оказалась полученная от них информация (статья 44, ч.2).

Появление подобных требований не случайно. Ужесточение формального подхода неизбежно приводит к резкому росту числа сообщений о подозрительных операциях. В результате правоохранительные органы получают гигантские массивы данных, значительная часть из которых не несет никакой ценности. Это повышает издержки самого ПФР, экономики в целом и, что важно, само по себе затрудняет выявление реальных рисков. Европейский законодатель, вслед за ФАТФ, обращает внимание правительств на то, что на первом месте должно стоять качество, а не количество сообщений о подозрительных операциях.

Дальнейшие шаги

Принятие Директивы не ставит точку в развитии европейского антиотмывочного режима. К 26 июня 2017 года национальные государства должны реализовать основные ее положения во внутреннем законодательстве (статья 67, ч. 1). Невыполнение данного требования может повлечь целый ряд санкций, начиная от политического давления и заканчивая разбирательством в Суде ЕС.

Тем временем, к 26 декабря 2016 года будет опубликован анализ рисков отмывания денег и финансирования терроризма в Европе (статья 6, ч. 5). К 26 июня 2017 года аналогичный отчет утверждается Европейской комиссией (статья 6, ч. 1). Тогда же планируется опубликовать Руководство по упрощенным МНПК, которое будет конкретизировать требования Директивы по условиям и формам упрощенных мер (статья 17). Наконец, к середине 2019 года будут сформулированы предложения по возможной интеграции национальных реестров бенефициарных владельцев (статья 30, ч. 10).

1Ее полное название: Директива Европейского Парламента и Совета № 2015/849 от 20.05.2015 по предотвращению использования финансовой системы для целей отмывания денег и финансирования терроризма. Далее по тексту – «антиотмывочная» Директива, или Директива.

2Зд. и далее мы ссылаемся на официальный текст Директивы: Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2015 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, amending Regulation (EU) No 648/2012 of the European Parliament and of the Council, and repealing Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council and Commission Directive 2006/70/EC // Official Journal of the European Union. L 141. 05.06.2015. Pp. 73-117.

Об авторах:

Виктор Достов, к.ф-м.н.

Достов В.Л. является Председателем Ассоциации участников рынка электронных денежных переводов, представляющей крупнейших игроков отрасли в России. Один из ведущих экспертов в отрасли розничных платежей, Виктор имеет обширный опыт управления и инвестирования в профильные проекты, а также изучения финансовых инноваций. Виктор оказывал экспертную поддержку при разработке нормативного регулирования отрасли электронных денег и продолжает сотрудничать с органами финансового надзора в России и за рубежом. Ранее занимал должность одного из партнеров-учредителей в PayCash Group, где участвовал в запуске успешных проектов в ряде стран мира (Яндекс.Деньги, мобильной коммерции Beeline, и т.д.). Виктор также известен как активный сторонник использования высокотехнологичных платежных инструментов для повышения доступности финансовых услуг и потому он делится своим опытом с CGAP, AFI, ФАТФ и Евразийской группой по ПОД/ФТ. Он также является вице-президентом Российского микрофинансового центра.


Павел Шуст

Павел Шуст является исполнительным директором Ассоциации участников рынка электронных денежных переводов. Он присоединился к АЭД в 2011 году, после окончания факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета и стажировки в Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Как эксперт по вопросам ПОД/ФТ, доступности финансовых услуг, регулирования финансовых инноваций и криптовалют, Павел выступает на специализированных мероприятиях и проводит лекции для частных компаний и государственных органов в России, Казахстане, Малайзии, Монголии и других странах.


Об Ассоциации участников рынка электронных денег и денежных переводов

Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов "АЭД" - отраслевая ассоциация, созданная в 2010 году. Она объединяет 17 крупнейших игроков российского рынка электронных денег и безналичных переводов.

Ассоциация является широко признанным центром компетенции по платежам, специализированному регулированию, повышению доступности финансовых услуг и финансовым инновациям как в России, так и за рубежом. Основные задачи АЭД - устойчивое развитие отрасли, распространение лучших деловых практик и оказание экспертной поддержки для государственных органов и частного сектора.

По всем интересующим вопросам Вы можете связаться с АЭД по эл. почте Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. или через сайт www.npaed.ru.

FacebookTwitter